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中国公益诉讼：制度替代口号
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法制早报 2006-08-10
10:57:00.0 周 斌
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一次会议--争论不休
7 月 31 日
，北京的义派律师事务所开了一个会，会议的发起人就是李刚。他起诉全国牙防组的案子最近遭遇了严重的挫折。参加会议的，几乎都是业界的知名专家。而对于此次发起诉牙防组案的研讨会，李刚称之为“穷途末路”。
半个多月前，北京朝阳法院开庭审理了李刚诉乐天 ( 中国 )
食品有限公司、北京家和物美商业有限公司、中华人民共和国卫生部买卖合同纠纷一案，法院当庭裁定驳回了李刚对卫生部的起诉。
法院认为，李刚主张的全国牙防组违法认证、卫生部对此未尽管理义务等，均属行政管理范畴，本案作为民事纠纷在此不予审处。
此相对应的是，去年 9 月 16
日，李刚已向北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼，至今未果。
原本在出席名单中的中国政法大学教授江平并没有到场。这多少让与会的专家和媒体记者有些遗憾。
不过，被誉为新中国律师第一人的张思之、中国人民大学法学院教授杨立新、中央财经大学法学院副院长李轩等专家的到来，给会议增色不少。
“今天我来只有一个目的：支持。别的一概没有。”张思之发表了简短的开场白。
李刚的诉牙防组案困难重重，有些是早有所料的，有些是未曾预见的。今后怎么走，如何走？李刚和他的伙伴们心里有打算，但他们需要更多的意见。
“侧重民事诉讼，还是行政诉讼，专家们各有说法，我们自己也有一套方案。”李刚在会议后对《法制早报》记者说，会议主要是全方位地听听专家们的意见。
而像张思之这样经验丰富的老前辈，传授经验和鼓励，能够激励李刚他们有信心坚持下去，走得更远。
自称对案件资料一个字都看不清楚的张思之，把两个多小时都用在了倾听上。显然，他专注的神情表示他对这类案子很感兴趣。
对于此类败多胜少的案件，自诩为“从来没打赢过官司”的张思之，又岂会不为之心动。
“大家聚到了一快，都是挺会整事的人。”张思之笑称。但他同时严肃指出：“对于这个案子而言，再研究侧重民事诉讼或行政诉讼，研究执行权的问题，已经晚了。”
张表态说，今后他会全力以赴。他说：“这就是公益诉讼！这点毋庸质疑。我们就是有这个气派，输了可以再来。”
而对于李刚们这群时刻关注中国公益诉讼的法律人来说，当前诉牙防组的案件固然重要，迫在眉睫。但这类案件之前不止这一个（类似案件还有诉天津市政工程局收取“进津费”、诉上海市政工程局对外埠车辆收取“进沪费”等），目前还没有结束，之后也可能再次发生。
如何减少公益诉讼的周折，如何在将来的诉讼中运筹帷幄？
“这是一个典型的民事案件。”中央财经大学法学院副院长李轩称，作为民事争议的主体，国家机关（卫生部）可以成为被告。他认为，诉牙防组案涉及行政争议是个错误的观点，把民事诉讼和行政诉讼混为一谈更不可取。他解释说：“造成一些似是而非的后果，是因为法院使用了障碍法。”
李轩甚至直言不讳地说，会议组织者说提出的“行政机关的民事责任”本身是个值得商榷话题。他更偏向于把讨论的重点放在“卫生部是否为被告以及法院处理程序上是否违反了民事诉讼法。”
杨立新认为，这类带有公益性质的案件败诉多原因是多方面的。比如“我国目前还没有一个公益诉讼的程序，法院又不敢判。”但他也指出，李刚的诉讼本身也存在缺点：即诉讼请求不明确。
他进一步解释说：诉牙防组案中的双倍赔偿，是《消费者权益保护法》第 49
条的规定，此规定不是一个侵权问题，是合同问题。“而此案件是比较典型的侵权案件，因为《消费者权益保护法》里很全面地规定了消费者知情权问题。”
“不以成败论英雄。”杨立新对带有公益性质的案件点评时说：“中国的法制不完备，需要开创性的探索行为。虽然李刚诉牙防组并非完全以公益的名义起诉，但诉讼的效果会非常好。推动了法制进程，非常有意义，是一种进步。”
“这个官司一定要打下去。”张思之赞同杨立新的观点：“咱们应该考虑的是：一方面，咱们是为了公益的权利；另一方面，我们对强势的利益能制约多少。”
两个原告--屡战屡败
“山穷水尽、穷途末路、屡战屡败。”李刚形容他目前的处境。
当然，从“进津费”案到“进沪费”案；从诉卫生部到向人大常委会、国务院提建议审查《气象法》中的个别条文，李刚也一直以一个屡败屡战的形象出现。
从 2002
年读博士的时候，李刚开始关注公益诉讼，做的博士论文和课题也都与公益诉讼相关。
李刚笑言：“当时对公益诉讼观念没有深刻的了解，现在也没有完全弄清楚，一直在探索的过程中。”
在中国，公益诉讼还是个全新的法律领域。对如何定义公益诉讼都有很大的争议，任何一点点进步都可能引起社会的广泛关注。
很多专家认为李刚起诉的案件，只是带有公益性质，而并非真正的公益诉讼。
李刚表示同意这样的观点：“确切来讲，我们的诉讼，确实是私益诉讼的形式。”但他也同时强调：“客观地说，我们的诉讼也确实间接达到了公益的效果。”
能够看到的便是，从起诉牙防组后，类似的标志逐渐从牙膏上消失。这也被李刚称为“成果”之一。
李刚说，在中国目前没有相关公益制度，一个诉讼不可能直接包括公共利益，但如果通过现有的诉讼间接促进了公益权利的保护，限制了公权力的滥用和垄断行为对消费者的侵害，把此类诉讼称为公益诉讼也未尝不可。
正是有着这种通过私益诉讼能够达到公益诉讼效果的信念。从去年 7
月份开始，李刚接连打起了此类官司。
“公共利益受影响的领域不同。”这是李刚“屡战”的原因。一年的奔波让他深切体会到：最大的困难实际上来自司法机关。
“司法机关的消极和保守。”李刚对《法制早报》记者说：“一方面，因为没有相关法律可依，造成司法机关保守，法律要慎重对待社会变化，对待新事物的发展，这无可厚非；但另一面，对法律明确有所规定的，司法机关也消极对待，是一种不正常的现象。”
“法院不愿意把行政机关列为民事诉讼的被告，尤其不愿意把中央级的行政机关列为民事诉讼的被告，这都是司法操作中的惯性。因为民事诉讼往往产生赔偿等责任，这些责任可能被法院认为会对国家机关的运行产生不好的影响。”
但他也表示理解法院：“法院也处于两难境地，这是一个阶段，这需要一个过程。”
不管多难，李刚依然要继续走下去。与他并肩作战的专家、律师，从以前的 4
人，发展到了现在的百人以上。这也是李刚所期待的：让更多的法律人关注、研究这一领域。
走这一条路确实很难。很多专家甚至认为：法院立案就是胜利；也有人认为：引起社会的广泛关注就是成功；与会学者也称：李刚是个人物，诉牙防组案后取消了相关标志，这是一大战果。
但这一切并不能让李刚满意。他把别人对他的溢美之词仅仅看成是关怀和鼓励。
“作为一个法律人，司法的肯定和认可才能算我的成功。”即便在现有的法律框架下，在没有公益诉讼制度的情况下，李刚依旧固执地寄予这种希望：“对于之前的一点点进展，我没敢沾沾自喜，也没有感到太多欣慰，对于一个律师来说，我期待的是司法肯定：胜诉。”
与李刚有相似经历的是中国社科院法学所副研究员黄金荣，他的诉火车票强制险一案，也曾引起业内和公众的强烈反应。
和李刚“身负多起案件”相比，黄金荣称自己要轻松得多。
“一审已经败了，二审想赢有难度。抱有一线希望，但并不乐观。”黄金荣告诉《法制早报》记者。
因为身份不同，作为学者的他，并没有太过注重成败的问题：“在我们看来，公益诉讼是这样子的，能胜诉更好，如果不能胜诉，我要把这个问题给提出来，至少让公众知道。我们的目的是多元的，并不单单是胜诉。”
黄金荣说的“多元”，其中之一就有：他正好以此案做研究。“没有什么劳心费神的，不浪费工夫，我是做这方面研究的，这案件是我研究的一部分。”
而至于研究成果，黄金荣称他目前正着手办与公益诉讼相关的杂志，也撰写了相关的学术论文。
“我国对公益诉讼制度的建立还刚刚起步。”黄金荣表示：“不管是公众还是立法部门，当面对政府部门、垄断行业的不合理现象时，各方面的顾虑多一些。将来会逐步得到改善。”
三部法律??立法难题
“法”之所以用引号，是其中有一部“诉讼法”还不能称之为“法”，甚至不能称之为“草案”。
这就是郑州两市民刘明和郭力，花了 4 年时间，苦心钻研出的一部 1.6
万字的《中华人民共和国公益诉讼法（草案）》（以下简称“草案”）
记者在采访草案起草者之一，河南国银律师事务所律师刘明时，“一不小心”当了回“同谋”。当记者问到草案中的法院管辖、审理问题时，刘明赶紧说：“看来草案中还得加上一条‘一事不再审'原则。”
这部民间法律草案在今年 7 月初横空出世，有人称之为一大创举，也有人戏称为自娱自乐。
一年之前，在《民事诉讼法》修改与完善的北京律师研讨会上，《民事诉讼法》修改建议稿课题组主持人、中国人民大学法学院教授江伟透露：我国有望通过修改民事诉讼法确立公益诉讼制度。
建议稿显示：增设“公益诉讼”制度，将原有支持起诉制度改造为公益诉讼制度，以切实保护受害人数众多的消费者等公共利益。因为现行法律缺乏对公共利益的民事司法保护制度。按照现行民事诉讼法规定，消费者欲通过诉讼维权，首先要承受“谁主张、谁举证”的举证困境，背负相关损害鉴定的难题，这对于势单力薄的公民个人而言是很难的。
此后事隔 3
个多月，在中国行政诉讼法修改研讨会上，《行政诉讼法》修改建议稿亮相，其中也首次提出了设定公益诉讼类型。内容涉及赋予检察机关起诉权，比如规定在检察机关不起诉情况下，公民、法人或其他组织可以自行提起诉讼。
两大诉讼法中都可能制定与公益诉讼相关的章节或条文，这对时刻关注中国公益诉讼的人来说很是鼓舞。
在采访中，多位学者也表示，在现有的诉讼法中制定公益诉讼的章节或条文，更为实际，操作性更强，立法成本较低。
而对于郑州市民拟订的草案，欲联合 30
名人大代表联名向全国人大提出法律议案。但多位学者都认为目前我国出台《公益诉讼法》的可行性很小。
“短期内，是不大可能。”刘明在接受《法制早报》记者采访时也承认这一点。但他始终认为，《公益诉讼法》出台在将来会得以实现。
“我们的草案只是一个建议，宪法赋予公民提建议的权利，只是我们把建议以法律条文的形式表现出来了。”刘明这样回答那些质疑“公民无权拟订法律草案”的声音。
刘明的草案，实际上也是想传递一种声音：尽快制定公益诉讼制度。
“如果出台《公益诉讼法》，要对现有的法律做更大的变动，目前来说是不大可能的，但我希望，能把我们草案中的精神结合到民事诉讼法和行政诉讼法中，这是我们的主要目的。”
刘明认为，自己起草的草案中应该有很多可以借鉴的地方，例如：公益诉讼主体资格的扩大、举证责任倒置制度的运用、人民陪审团的设立。
当然，在联合人大代表的同时，草案也在不断的完善中。
针对他人“造成滥诉”的质疑，刘明还在草案中规定了诸如“原告不能从诉讼中达到任何利益”、“是否属于公益诉讼由人民陪审团决定”等规定。
“不管如何，能够最大限度地保护人民群众的利益，这个制度就是好制度。” 刘明总结说。
记者随后采访了全国人大法工委相关工作人员。该人士解释法律草案拟订的过程是：人大代表提出议案，对于其中急需要解决的，人大要求人大法工委或国务院相关部委来拟订草案。
相对于民间拟订的“草案”，之前他个人没有遇到过，与人大法工委拟订的草案差距很大，不属于同一阶段。“对此不便发表评论。”
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来源：中国律师网 |
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